国家处理不良债权的主要财源来自政府债券，其代价是政府今后宏观经济调控能力不可避免地受到削弱。因此，权衡稳定金融秩序与恢复经济增长的关系，是每一个曾经或正在经历这种选择的国家必须面对的问题。把握好处理不良债权的有利时机，核算不同资产的处理成本以确定处理方式，对于节约财政注资至关重要。
金融机构不良债权处理成本
中国社会科学院 李 薇 陈九月
80年代，金融创新降低了美国商业银行传统业务的盈利，因此商业银行被迫寻找新的却有潜在风险的业务，其贷款总额中更大份额投向了不动产、支持公司接管和杠杆收购。由于经济环境的变化和金融监管的漏洞，这些贷款最终形成了难以收回的不良债权。当时，美国金融监管部门责成联邦储蓄保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation ，FDIC)以及新建专门机构－－清偿托管公司( Resolution Trust Corporation， RTC)接管并销售破产金融机构持有的不良债权。90年代中期起日本在处理金融机构不良债权过程中，经历了痛苦的选择，逐步明确了处理方式和处理财源，提出以美国的清偿托管公司为蓝本，通过处理不良债权带动金融机构的重组。
上述国家处理不良债权的主要财源来自政府债券，这作为特殊时期的应急措施是政府的被迫选择，其代价是政府今后宏观经济调控能力不可避免地受到削弱。因此，权衡稳定金融秩序与恢复经济增长的关系，是每一个曾经或正在经历这种选择的国家必须面对的问题。美国以及日本(向银行注资救援而增加了财政赤字)的案例说明，把握好处理不良债权的时机，核算不同资产的处理成本以确定处理方式，对于节约财政注资至关重要。
最近，中国开始进行试点工作，于1999年4月20日组建了类似美国清偿托管公司的中国信达资产管理公司，剥离银行的不良资产，提高金融机构的经营效率。中国资本市场的发达程度和金融工具种类与美日两国有很大差距，处理不良债权的主要资金来源更要依靠政府债券的发行甚至部分债券的货币化，财政赤字压力势必高于发达国家。因此准确计算不良债权规模，核算处理成本，综合运用各种处理方式，力争减少财政负担，对于急需尽快摆脱不良债权、赢得经济持续稳定发展环境的中国来说非常必要。
美国商业银行的破产处理
一、处理破产的法律依据
通常，处理破产的金融机构必须根据针对金融机构制定的特殊破产法，不能依照一般事业法人的破产法。例如，美国联邦破产法第109条规定，联邦储蓄保险法是处理金融机构破产的特别法。因此具体实施金融机构破产手续的法律根据是批准各金融机构营业的各项法律和联邦储蓄保险法。美国在履行金融机构破产手续时，首先由金融监督主管部门任命破产管财人(Receiver)或财产管理人(Conservator)，任命权限仅属于有权批准该金融机构成立的金融行政管理部门，即商业银行中的国法银行由通货监督官(the Comptroller of the Currency)行使任命权；对储蓄金融机构，该权力则属于储蓄金融监督局(Office of Thrift Supervision，OTS)。如果破产的是商业银行，则任命联邦储蓄保险公司为破产管财人；担任储蓄金融机构破产管财人的是清偿托管公司。清偿托管公司的实际任务很大程度上是由联邦储蓄保险公司委任的。
二、处理破产的方式
美国任命破产管财人正式履行破产手续，一般称之为“决议(Resolution)”。当FDIC被任命为破产管财人后可以选择对破产金融机构的处理方式，包括对储户支付保险、处理破产金融机构的剩余资产，具体处理方式有以下几种(见图1)。
方式一：支付储蓄保险金(Direct Pay Off)。当负责审批金融机构成立的金融监督主管部门关闭金融机构以后，FDIC作为管财人向保险对象储户全额支付存款债权，清算该银行的资产。当然，不属于储蓄保险范围内的存款债权不被保护。
方式二：存款的转移过户(Insured Deposit Transfer)。这种方式是变相支付保险金，只将储蓄保险对象范围内的存款、有担保的债务(有担保的市场性资金)过户转移到其他金融机构，其他负债仍在管财人的管理之下，不能给予保护。FDIC将根据从有保险存款 + 有担保债务 + 优先债务的合计额中扣除风险利差后的金额，将存款以现金方式过户给负责接收的金融机构。
方式三：接管资产和负债(Purchase & Assumption,简称 P&A)。收购破产金融机构的银行，以买进破产者全部或部分资产的方式接管其全部或部分存款。收购银行是由招标方式确定的。收购方式有两种：只收购部分优良资产，或收购全部资产。P&A对保险对象外存款也给予100%补偿，因此被认为是一种银行救援方式。但是，从1989年开始法律允许FDIC可以不再接管无保险的全部或部分存款，这种方式也称为Prorata P&A。
方式四：以不关闭金融机构为前提，对陷入经营危机的金融机构给以救助，这就是资金救援(Open Bank Assistance)，即对正在经营的金融机构进行资金援助。FDIC在银行资不抵债即将被关闭之前给予资金援助，改善该银行的资产内容并在此基础之上进行合并(assisted merger)。
方式五：1987年起允许FDIC建立过渡银行(Bridge Bank)，在最终决定必须对某一金融机构采取破产措施前，暂由FDIC经营该金融机构的业务。
三、处理破产的目标
根据联邦存款保险公司1990年发表的报告，处理破产金融机构的目标如下：
第一，恢复市场对金融体系的信任以及维护金融体系的稳定，避免由于金融机构破产对金融体系以至整个经济带来巨大影响。
第二，发挥市场规律的作用，股东和储户自己要对金融机构做出选择并鉴别各个金融机构的风险程度。市场规律要求他们更趋向于选择风险较小的金融机构，因此迫使金融机构不能承担过高的风险。
第三，处理破产的成本最小化。
第四，在可能范围内保持处理的公平性和一贯性。
以上目标中最重要是前两项。为将破产金融机构所在地区的混乱控制在最小范围，政府的作用应该限制在最小限度内，尽量动员并依靠民间金融机构的参与。
四、不同资产的破产成本
在处理破产金融机构过程中，FDIC可以选择支付储蓄保险金或进行P&A，采用P&A方式可以选择部分收购不良债权的Clean Bank方式，也可选择全部收购的Whole Bank方式。
首先，根据联邦储蓄保险公司负担最小化原则决定处理方式。因为无论采用何种方式均要由 FDIC负担该金融机构资产的损失。假设采取P&A方式，收购银行就要付给FDIC风险贴水，只要这部分金额大于FDIC所负担的对无保险债权者的保险金额，即可判断采用P&A的成本低于支付保险金，FDIC就会选择P&A方式(见图2)。
其次，确定采用P&A方式后收购银行买进多少资产为宜。因为收购银行买进的资产越多，转移到收购银行的风险资产就越多，这样FDIC出现资产损失的机会减少，因此FDIC希望尽量将资产转移至收购银行。FDIC希望收购银行与发放贷款的金融机构之间形成良好的交易关系，以促成更多的资产向民间金融机构转移，并通过这些机构的投资活动创造更好的市场效益。所以采用的方式由仅收购部分优良资产的Clean Bank方式逐渐过渡到收购全部资产的Whole Bank方式。
不过，最终采用何种方式还取决于收购银行的投标，也就是说有赖于市场机制的作用。但买卖破产金融机构的市场是一个信息不对称的市场，因此收购银行规避风险的倾向较强，对此FDIC有必要独立核算破产处理成本，然后比较收购银行的投标价格，最终确定是由自己清算破产的金融机构，还是转卖给收购银行。具体操作时既要对清算成本进行回归分析、计算，同时又必须进行实地考查，对破产金融机构的资产进行审计。
为确定何种处理方式更具有合理性，FDIC成员 Bovenzi & Murton (1988)对1985～1986年内218家银行破产处理成本(其中168家银行实施P&A，50家银行进行了清算或资产转移过户)的数据进行分析得出以下结论：
结论一：FDIC承担的破产成本大约相当于样本破产银行资产的30%。
结论二：由于不良资产分类各异，样本破产银行的资产损失也有不同(表1-1)。
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表1 FDIC对商业银行的破产处理成本分析 | ||||
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1．对资产的处理成本分析结果 | ||||
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独立变量 |
| |||
|
下述分类以外的风险资产 |
0.198 (7.4)* | |||
|
未达到标准的资产（Substandard） |
0.609 (9.8)* | |||
|
损失或可疑资产（Loss or Doubtful） |
0.918 (10.1*) | |||
|
未收利息没有记入的资产 |
1.980 (4.2)* | |||
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（注）（）内为t值。*表示1%为有意义的。 | ||||
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| ||||
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2．破产处理成本（不同类型） | ||||
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P&A（a） |
保险金支付（b） |
(a)—(b) | |
|
资产损失 |
32.0 |
35.9 |
-3.9 | |
|
自有资本 |
1.5 |
-0.1 |
1.6 | |
|
风险贴水 |
2.1 |
0.0 |
2.1 | |
|
非保险对象储户蒙受的损失 |
0.0 |
0.7 |
-0.7 | |
|
FDIC承担的成本 |
28.4 |
.35.3 |
-6.9 | |
|
（注）数字为在资产总体中所占比率，%。 | ||||
结论三：采用支付保险金、存款转移过户方式的资产损失(占资产总额的35.9%)比采用P&A方式的资产损失高3.9%，处理成本高6.9%(表1-2)。
采用支付保险金、存款过户方式的资产损失大于P&A的原因在于：1.一般情况下就资产内容看，接受清算处理的金融机构其资产劣于P&A 对象金融机构；2.即使资产内容大体相同的两家银行，如果一家继续经营活动而另一家中断经营活动，市场对它们的信用评估便会出现差别。因此对有能力继续经营的银行一般给予资金援助或采取资产全部收购的Whole Bank方式，转由私人金融机构接管资产以维持经营，这种处理方式的成本一般较低，约占银行资产总额的20%。
五、商业银行破产处理方式的变化
就表2可以看出，P&A最活跃的时期是采用Whole Bank方式的1987～1989年。另外，全部进行银行清算方式(支付保险金)或全部采取资金援助方式所占比重并不很大。在当时的处理操作中，9/10的小银行是用P&A方式，小银行的存款均由经营健全的银行接管。
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表2 FDIC处理破产商业银行的类别与案例数 银行单位:家 | ||||||
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年份 |
保险金支付 |
存款过户 |
P&A |
whole bank |
资金援助 |
合计 |
|
1980 |
3 |
0 |
7 |
|
1 |
11 |
|
1981 |
2 |
0 |
8 |
|
3 |
13 |
|
1982 |
7 |
0 |
35 |
|
8 |
50 |
|
1983 |
9 |
0 |
39 |
|
3 |
51 |
|
1984 |
4 |
12 |
63 |
|
2 |
81 |
|
1985 |
22 |
7 |
87 |
|
4 |
120 |
|
1986 |
21 |
19 |
98 |
|
7 |
145 |
|
1987 |
11 |
40 |
133 |
19 |
19 |
203 |
|
1988 |
6 |
30 |
164 |
112 |
21 |
221 |
|
1989 |
9 |
22 |
175 |
87 |
1 |
207 |
|
1990 |
8 |
12 |
148 |
n.a. |
1 |
169 |
|
1991 |
4 |
17 |
103 |
n.a. |
3 |
127 |
|
1992（1-7月） |
8 |
31 |
28 |
n.a. |
0 |
68 |
|
资料来源：根据FDIC Annual Report制表。 | ||||||
美国储蓄贷款
金融机构的破产处理
在限制存款利率和优惠税率的保护下，美国储蓄贷款金融机构(S&L)的盈利相对稳定，但80年代以来却经历了两次较大的经营危机。
第一次出现在利率升幅较高的80年代初期，即在金融自由化过程中，依靠巨额市场性资金的S&L，由于筹资成本上升降低了利润收入而陷入经营危机。1982年接受清偿托管的 S&L共计247家。
第二次发生于80年代后期，随着金融自由化的深入发展，对 S&L业务领域的限制逐渐放宽，这样，在缺乏严格风险管理的条件下，S&L扩大了对非住宅用不动产业和工商业的贷款。当时德克萨斯州等地的石油产业经营状况恶化，连带与其有资金交易的S&L 资产恶化，使S&L经历了第二次冲击。1988年关闭的 S&L达229家。
一、S&L的破产处理方式
第一次破产冲击时期，多采取指导性合并(Supervisory Merger)的处理方式，这种方式的最大好处就是可以节约联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC)的资金。1982年FSLIC用于合并的资金不足10亿美元，为促进合并，联邦住宅贷款银行理事会放宽了对S&L自有资本的限制，但随着破产的S&L不断增加，为它们寻找接管合并银行非常困难，主管部门强行合并采取的特殊措施又导致了80年代后期S&L第二次经营危机，并使处理破产的成本上升。
80年代后期S&L 经营危机表现为信用风险增加，处理破产的资金规模也随之增加。1988年的处理破产计划要求通过资金救援合并(Assisted Merger)众多的小型S&L，形成一定规模后再卖给最终购买者。但由于当时存款保险资金枯竭，FSLIC只好采取诱导购并(不进行资金救助)的方式，主要措施为：FSLIC仅对自有资本不足的部分提供担保，并在税收方面给予优惠；对资产内容恶化的贷款客户企业则采取清算(Liquidation，相对于前述的支付保险金)方式。但清算需要大量流动性资金，使得资产内容严重恶化的S&L 甚至难以进行清算，结果根据1988年计划处理的81家破产S&L共消耗资金超过190亿美元，大约是1982年处理费用的19倍。
二、S&L破产处理成本
S&L破产之前主管部门FHLBB曾一度放宽了监管，处理破产时FHLBB又将主要注意力集中在合并资不抵债的 S&L方面。以下对这种处理方式的效率如何进行分析。
有资金救援的合并(Assisted Merger)成本大，效率低(Cole，1990)。在这种合并中购买S&L的银行其股票收益率异常上升，原因是：1.主管部门放宽或延期实施对合并金融机构自有资本比率的限制；2.预测监督主管部门将给予资金救援；3.监督主管部门与并购的购买方之间信息不对称(与主管部门比较，购买者一方对S& L持有的抵押证券市场价值信息量更大，在交易中更容易获利)。这就意味着FHLBB 用于合并的资金可能超过实际需要，储蓄保险机构将负担更多成本。另外，Blalock(1991)分析了1984～1987年间共97宗(其中清算46宗，实行资金救助的并购51宗)破产案例的数据得出的结论是：处理破产的实际成本高于FHLBB的预算26%(见表3)。
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表3 FDIC对储蓄金融机构的破产处理成本分析 | ||||
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1．储蓄金融机构破产处理成本的实际金额与预计金额（10亿美元） | ||||
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|
清算 |
有资金救助的并购 |
合计 | |
|
实际金额 |
5.29 |
1.94 |
7.23 | |
|
FSLIC预计金额 |
3.91 |
1.83 |
5.74 | |
|
实际金额与预计金额的差距 |
35.3% |
6.0% |
26.0% | |
|
注：数据为1984-1987年间97家储蓄金融机构的数据。 | ||||
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| ||||
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2．破产处理成本的分析结果 | ||||
|
独立变量1 |
|
注：1。独立变量指：破产处理的净损失的现值/总资产。 2．设抵押贷款和核心存款比重高的健全资产的贷款客户为1。 3．设享受税收优惠的贷款客户为1。 4．（）内为t值，*为10%；**为5%是有意义的。 资料来源：Blalock等（1991）。 | ||
|
丧失抵押品赎回权的不动产 |
0.69 (3.00)* | |||
|
对不动产业、建筑业的贷款 |
0.73 (5.38)* | |||
|
商业、抵押贷款 |
0.47 (3.24)* | |||
|
消费者贷款 |
0.48 (2.15)** | |||
|
其他 |
-0.06 (-0.80) | |||
|
假设变量2 |
-1.08 (-2.36)** | |||
|
假设变量3 |
-0.09 (-2.03)** | |||
|
盈利资产的利得 |
-0.13 (-3.35)** | |||
|
R |
0.66 | |||
|
标准偏差 |
0.16 | |||
|
F值 |
21.54 | |||
他们还根据破产S&L的资产分类分析了决定破产处理成本的因素。其中：1.最重要的就是S&L资产负债平衡表中所反映的资产的质量(即信用风险)。特别是那些信用风险较高的资产，例如丧失抵押品赎回权(Mortgage Foreit)的不动产以及对不动产、建筑业的贷款等，这些破产债权的处理成本最高。2.资产的利得。3.营业权(Franchise)的价值。4.并购者可享受的税收优惠对破产处理成本的影响。分析结果表明“监管宽容”使濒临破产的S&L出现“道德危机”，这成为资产内容恶化处理成本提高的重要原因。
三、颁布金融机构重建改革执行法(1989年)
由于S&L 经营日益恶化，对其进行救援的储蓄保险机构资金几近枯竭，1989年美国颁布了《金融机构重建改革执行法(FIRREA)》，对储蓄保险和银行监督制度进行了彻底改革。依照新的法律，破产金融机构的程序为：首先，必须明确、具体地界定监管部门对金融机构(银行和储蓄金融机构)及早进行干预的权限(任命破产管财人的必要条件等)。
其次，根据 S&L贷款客户企业的资产状况划分问题资产企业和正常资产企业。将已破产和即将破产企业的资产转至新成立的清偿托管公司(Resolution Trust Corporation，RTC)账户内集中处理。据统计，当时由RTC统一托管的储蓄金融机构资产达2400亿美元，相当于S&L总资产的20%。
RTC在最初3年时间内托管的S&L达718家(1992年8月)，其中破产处理653家(P&A407家，存款转移过户158家，支付保险金88家)。FDIC 和RTC主要采用的处理方式主要为P&A 。最初RTC力争对S&L的资产不作分解而全部出售(Whole Bank)，作为收购银行一般要花费很长时间清理核查破产S&L的资产，清偿业务进展迟缓。自1990年开始，RTC允许采用只接受S&L存款和健全资产的Clean Bank 方式，当收购银行在买进了优良资产后如果对该S&L的不良债权也有兴趣，收购银行仍有权作出选择。在总结联邦储蓄贷款保险公司处理破产金融机构失败的教训后，RTC积极采取各种措施完善处理方式，收到了很好的成效。
金融机构破产与政府财政赤字
在处理破产金融机构过程中，为稳定金融秩序，特别是为了保证支付结算体系的正常运转，无论采取何种处理方式，最终都将通过不同渠道增加政府的财政负担，即增加政府债券的发行。美国当时由于需要RTC处理的破产S&L大大超过了最初的预想(大约450家)，因此处理破产S&L的总成本超过了原有计划，致使1989～1991年间储蓄保险金支出的增加成为财政赤字增长的重要原因(见表4)。日本的情况也不例外，为向大银行注入资金提高其自有资本比率，日本银行增加了对储蓄保险机构的贷款(见表5)，实际上用于填补不良债权造成的，因此市场的资金流减少，对景气恢复造成了障碍，所以政府在1999年度的财政预算中加大了赤字国债的发行。
|
表4 美国财政赤字与储蓄保险支出（亿美元） | |||
|
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赤字额 |
存款支出 |
|
|
1989 |
1535 |
220 |
实 际 |
|
1990 |
2205 |
581 | |
|
1991 |
2695 |
666 | |
|
1992 |
2902 |
26 |
预 测 |
|
1993 |
3097 |
28 | |
|
1994 |
3016 |
77 | |
|
1995 |
3008 |
-11 | |
|
资料来源：预算教材。 | |||
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表5 日本银行对储蓄保险机构的资金供给 | ||
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单位：万亿日元 | ||
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1997年 |
1998年 |
|
*对存款保险机构的贷款 |
0．3 |
7．8 |
|
*日本银行贷款 |
2．7 |
▲2．8 |
|
*国债的买进操作 |
3．4 |
5．9 |
|
*其他的公开市场操作 |
2．6 |
▲13．1 |
|
合计 |
9．0 |
▲2．2 |
|
（资金供给额、▲表示吸收额） 资料来源：[日]《日本经济新闻》1999.3.6. | ||
另外，就日本国家与地方债务占GDP的比率看，在泡沫经济中的1991年仅为58.2%，甚至低于美国(59.5%)；而在增加银行注资以便集中处理不良债权问题的1998年、1999年则分别升至99.9%和108.5%，同期美国已分别降至57.4%和57.2%。这里可看出处理不良债权对一国财政形成的巨大负担。
因此，为降低破产处理成本，缩短不良债权出现到最终处理的时间，并保证债权的流动性，使之尽快转化为有效的投资手段，我们应该重视各国的经验，其中美国的经验(麦克.林思库，1999)强调了降低处理成本的三大要素：信息透明、措施果断以及大胆发挥民间机构投资人的作用。
充分的信息披露是决策迅速及时的保证。为吸取20年代金融危机的教训，保护投资者和储户的利益，美国在长期的金融活动中逐渐建立起一套比较完善的法律体系、规章制度和行业伦理标准，以敦促金融机构迅速、正确地向投资者和储户报告资产负债状况。因此就在储蓄金融机构不良债权显露的同时，这个问题马上便引起广大投资者和储户的关注，由此促成了金融监督部门的迅速决策、及时处理。
果断的政府措施防止了事态蔓延。美国政府规定，凡有问题的储蓄金融机构一律根据相关法律置于RTC的托管之下，接受资产清理核查。
大胆委托私人企业接收不良债权。为保证不良债权处理的效率，促使它迅速成为新的投资对象，当时美国不允许原债务人购买这些不良债权，而主要将之出售给民间的机构投资人，等于给这些私人企业一个短时期内获得较高收益的机会。
总之，中国应该对照美、日两国的经验，在不断完善处理不良债权必要的法律、制度的同时，对债权认真分类与清理，在此基础之上采取高效率低成本的处理方式，以便将这方面的财政支出压缩到最低限度，保证国民经济整体持续稳定地发展。
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