政府参与资产重组存在众多问题的根本原因在于政府的行为缺乏有效的监督和制约，而监督政府行为的根本在于健全和完善的法律。所以应进一步完善证券市场的制度环境，逐步使政府主导型资产重组向市场型资产重组过渡。

政府在资产重组中的角色与功能

季向宇

    当前，我国上市公司资产重组风起云涌，各级政府也较多地参与其中，人们对此众说纷纭。那么，政府在上市公司资产重组中应扮演怎样的角色呢？这个问题将直接影响我国证券市场的发展和企业改革的深入。

 

政府参与上市公司

资产重组的原因

我国证券市场是从计划经济体制下发展起来的，在股本结构上带有明显的中国特色，即绝大部分上市公司存在国家股和法人股。1997年底，深沪两地745家上市公司中，国家及国有企业控股的有569家，占76%；集体企业控股的有93家，占13%；股份有限公司和有限责任公司(股东主要是由国有企业或集体企业构成)控股的有73家，占9.7%；而由外资企业间接控股的只有10家，仅占1.3%。这说明国家为了保持上市公司的公有化，控制了上市公司股份中的绝大部分，仅有很小一部分上市公司是“三无”公司，即只有社会公众股，没有国家股、法人股和B股。因此，我国的大部分上市公司是国家控股公司，也就是说，政府直接控股了上市公司。政府一方面是企业的所有者，另一方面又直接参与企业管理，这种特定的产权结构决定了政府在资产重组中的特殊身份和作用具有不可替代性。政府不仅是宏观经济政策的制定者，也是微观经济的参与者，即直接管理企业，参与上市公司的资产重组。

    这里所说的政府主要是指地方政府和行业主管部门。虽然从某种意义上讲，无论是地方政府还是行业主管部门，与中央政府的最终目标是一致的，都是为了社会福利的最大化，但三者在最终目标的实现过程中，利益取向是有差异的。随着中央政府对地方政府放权让利和财政分灶吃饭制度的推行，我国国有企业目前存在比较严重的条块分割，而在上市公司资产重组过程中，主要表现在地方政府控股的上市公司和行业主管部门控股的上市公司与中央政府利益行为的不一致，由此产生资产重组行为的差异。

政府主导型资产重组

为我国目前的经济制度环境所决定，绝大部分上市公司的资产重组是一种政府主导型资产重组。

    一、政府主导型资产重组的含义

    《证券法》第七十八条规定，“上市公司收购可以采取要约收购或者协议收购的方式。”也就是说，资产重组方式有两种：一是要约方式，就是在二级市场进行收购；二是协议方式，就是在二级市场以外进行协议收购。在我国资产重组实践过程中，真正实现要约收购的案例属凤毛麟角，这是因为在二级市场收购的只能是流通股(占总股本比例30%左右)，而占股本绝大部分的国家股和法人股不上市流通，不可能通过二级市场进行收购，这种情况下收购者很难达到收购后控股的目的。目前市场上普遍采用的主要是协议收购，由于流通股不可能协议收购，因此协议收购主要是指未上市流通的国家股和法人股。因此，从实际运作来看，由于有国家股和法人股的存在，我国的资产重组实际上主要就是协议方式的资产重组，这也就决定了我国的各级政府在资产重组过程中将发挥重要的作用，而这正是政府主导型资产重组的含义。

    二、政府主导型资产重组发生的原因

    资产重组的目的主要是为了调整产业结构，优化资源配置，追求规模经济，分散经营风险。政府主导型资产重组也不例外。我国证券市场建立初期一直是在“摸着石头过河”，一些实力不强、包袱较重的国有企业被推出上市，给证券市场留下了一批微利甚至亏损的绩差股。从1995年开始实行上市额度限制，地方政府和行业主管部门为了争取更多企业上市，上报的往往都是一些规模小的企业。尽管1996年后实行总量控制，限报家数，上市了一些大企业，但是由于大企业多数都是中央或行业主管部门所属企业，各地方政府往往根据自己的需要来推荐上市，造成最终上市的并非最好的企业。结果是作为我国企业领头羊的上市公司虽然在产业布局上未能起到带动国民经济实现产业升级的作用。为消化这些历史问题，调整产业结构，优化资源配置，提高上市公司规模和素质，资产重组就成为上市公司的一项重要任务。另一方面，即使目前运转正常的上市公司，出于市场竞争的日趋激烈和公司长远发展战略的考虑，也在积极进行资产重组。因此，上市公司的资产重组是国企改革不断深化的需要。

    政府主导型资产

   重组的表现与功能

    一、我国资产重组的方式

    我国目前资产重组方式主要有三种：一是股权转让，二是收购兼并；三是资产剥离和置换。据统计，截至1997年底，深沪两市745家上市公司中有282家进行了资产重组，占全部上市公司的40%，其中属关联交易的有102家，属非关联交易的有129家，尚难定论的有51家。在这三种方式中，各级政府都不同程度地参与其中。

    股权转让方式：一般是大宗股权在股东之间的转移，大多涉及到国家股和法人股，政府作为国家股股权所有者当然参与其中，而且起着举足轻重的作用。

    收购兼并方式：其中一种是关联交易，主要是与母公司有关的资产交易，往往是一种上市前剥离行为的“逆向操作”。原因是我国上市公司股本总额受计划额度限制，一般在上市前要从母公司中进行适当剥离，拿出部分资产先招股上市，等上市后再拿募得资金从母公司回购原本就属于自己的资产。这种与母公司进行的关联交易，当然需要作为大股东的政府的同意。另一种是非关联交易。由于当前我国国有企业处于非常困难的时期，但上市公司的资产情况一般比非上市国有企业要好，政府往往要求业绩比较好的上市公司收购即将破产或亏损的国有企业，同时给予这类资产重组上市公司一定的政策优惠，这同样是政府行为。

    资产剥离和置换方式：上市公司要剥离和置换的，大多是劣质或非经营性资产，而注入的往往是优质或经营性资产，这种交易只能与母公司进行。这类母公司绝大部分是国有企业，这样做的目的是要提高上市公司的资产水平，使上市公司放下包袱，轻装上阵，这同样需要作为国有企业大股东的政府的同意。

    二、政府在资产重组中的主要功能

    实践表明，由于我国转轨时期复杂的经济体制、地方政府之间的利益矛盾和证券市场的特殊股本结构，在上市公司资产重组过程中，政府自然参与其中并发挥应有的功能：

    一是资产重组中的利益冲突需要政府的协调。在中央政府行政管理制度的变迁过程中，地方政府成为独立的利益主体，有了独立的行为目标，这种制度变迁增强了地方政府利益驱动的内在动力。而地方政府利益目标的实现依赖于企业，资产重组必然涉及到不同行政边界的利益主体。国家利益部门化、地方化的倾向已成为跨部门、跨地区资产重组的重大障碍，而地方政府凭借其行政权力，可以起到协调各方利益的作用。因此，没有各级政府部门的参与和支持，资产重组很难顺利进行。

    二是资产重组中的体制性矛盾需要政府参与解决。一些国有上市公司经营不善甚至亏损，是由于当时改制不彻底，如不良资产过大和非经营性资产过多等，只有政府出面参与资产重组，才能解决上述问题。

    三是被重组企业的富余人员、离退休人员的安置，也是资产重组中的难题，同样离不开政府的支持。

    四是根据上市公司资产重组的情况，政府将给予相应的税收、资金等方面的政策优惠。

    三、资产重组的效率分析

    目前，我国上市公司资产重组的有效性较差，对经济发展的作用还没有充分发挥出来，具体表现在：

    政府参与的上市公司收购兼并中的关联交易，是上市公司完成上市后与母公司进行的一次资产结构性调整。上市公司从母公司购回的可能是优质资产或经营性资产，这样对上市公司今后的发展有利，而对母公司则是釜底抽薪；购回的也可能是劣质或非经营性资产，结果与上一情况正好相反。由于我国上市公司与母公司的特殊连带关系，这种情况下的关联交易只是利益分配的结构发生了变化，对整个经济的促进作用不是很大。

    政府参与的上市公司收购兼并中的非关联交易，大多数是一厢情愿的“拉郎配”、“杀富济贫”式的行为。这种通过行政手段发生的资产重组，既不是为了调整产业结构，也不是为了优化资源配置、追求规模经济，企业没有强烈的重组愿望和动机，只是政府的行政行为，因此重组各方很难达成利益共识，对宏观经济运行和上市公司自身发展都不利。

    政府参与的上市公司与母公司之间的资产剥离和置换，仅仅是优质资产与劣质或非经营性资产的一种结构性转移，是将劣质或非经营性资产从国有控股上市公司转移到国有非上市公司，仅仅提高了上市公司的资产质量，对上市公司是有利的，但对宏观经济发展不会起到很大的作用，也可以说是政府舍卒保车的一种考虑。

    有些资产重组是为了提供二级市场的炒作题材或出于某些特殊利益集团和个人的需要进行的虚假行为，对宏观和微观经济以及上市公司的发展有百害而无一利，甚至是违法的。

    国外的经验表明，50%的资产重组是失败的，这说明资产重组是一项复杂的系统工程，存在着很大的市场风险。在市场经济十分发达的国家尚且如此，在我国更应谨慎行事。因此，尽管我国证券市场资产重组一浪高过一浪，但能真正反映出资产重组效率的并不多，这也说明了我国的资产重组还不成熟。

政府参与上市公司

资产重组存在的问题

由于政府直接控股的上市公司很多仍沿用旧的国有企业管理体制，经常出现上市公司的领导层直接由政府委派、经营决策仍需政府批准的现象，股东大会、董事会和监事会名存实亡，政府的意志决定了上市公司的决策，资产重组也完全是政府的意愿。这种情况下，政府的行为可能产生以下几个方面的问题：

    一是政府在上市公司资产重组过程中更多地考虑了国家产业政策和最优资源配置，在大量调查研究基础上进行了正确的决策，使上市公司的发展能力迅速得以提高，同时也使国有资产得到保护并增值。但实践证明，这样的资产重组在实际运作过程中数量是很少的。

    二是政府参与上市公司资产重组的初衷是好的，也做了大量的市场调查，但由于在我国这样一个信息不完善、市场发育不完全的环境中，容易造成错误决策，使美好的愿望没有得到良好的结果；或者是在决策过程中，政府没有对市场进行认真充分的分析，搞长官意识，不负责任，造成错误决策。这种情况是比较普遍的。

    三是一些行业主管部门和地方政府只顾局部利益或地方利益，不顾国家利益，在上市公司资产重组过程中造成国有资产的流失或损失。目前上市公司资产重组中大量的关联交易正说明了这一问题。一些行业主管部门和地方政府通过关联交易实行利润转移或利润操纵，拆东墙补西墙。他们或是将利润由上市公司转入母公司，损害广大股东的利益；或是将母公司的利润转入上市公司，包装上市公司业绩，掩盖上市公司真实经营情况，欺骗广大股东，同时有可能造成国有资产的流失。这种情况在目前资产重组中大量存在。

    四是个别政府部门在参与资产重组过程中，纵容、包庇甚至参与违法行为，产生腐败。这种情况下资产重组只是一种名目或形式，真实的目的是逃避国家税收或是配合二级市场的炒作，操纵市场；或是假公济私，在资产重组过程中侵占国有资产，为某些特殊利益集团和个人获利服务。

由政府主导型资产重组

向市场型资产重组转变

要实现由政府主导型资产重组向市场型资产重组转变，有以下几方面问题需要解决：

    一是政府参与经济以及上市公司资产重组要有完善的制度约束和法律监督，并且要严格执法，避免权力经济，防止腐败现象。

    二是适当减少国家股占上市公司总股本的比例。对上市公司应持股比例可分为不同情况：一种情况是对于关系国计民生的重要领域，如钢铁、能源、交通、通讯等行业，持股比例可高些。理论上讲，只有持股51%才能对上市公司拥有控股权，实际上由于股本结构比较分散，一般情况下持有20—30%左右的股份即可掌握控制权。以适当的方式将一部分国有股卖掉，既不影响国家的控股地位，又可使国有资产变现，增强流动性，还可使股权结构更加合理，而且需要时政府完全可以在二级市场增持股份。另一种情况是对于非重要领域，如商业服务、旅游、服装、电子、房地产等行业，国家可持较少的股份或不持有股份，使上市公司机制更灵活，更能适应现代企业制度的要求。

    三是上市公司中的国家股所有权人格化和流通市场化。目前代表国家股权的往往是各级政府国有资产管理部门，理论上虽然只有中央政府才是国有企业的唯一所有者，但实际情况是地方政府不仅有很大的控制权，而且还有部分的收益权，这种权利格局，造成有关各方都在争取利益，谁也不愿意承担亏损责任。这是由于国有资产代表者身上没有经济学所讲的财产约束，因为资产是国家的；也没有明显的利益约束，因为政府官员拿的是固定工资，所以国有资产代表者更多地是对国有资产进行保管，没有增值的冲动，也没有流失或亏损的压力。只有真正做到国有股所有权人格化，即政府管理国有经济的职能和责任要真正落实在具体部门和人的头上，国有资产管理部门实行企业化管理，在运作过程中才能避免不负责任和国有资产在资产重组过程中的浪费和无效率。要达到这一目的，必须首先实现国家股流通。如果目前国家股与社会公众股不同权、不能流通的现象得不到解决，即使所有权人格化，也解决不了国有资产增值问题。

    长期以来，理论界一直存在着资产重组过程中国有资产流失的顾虑，因此政府不敢让国家股流通，不敢采取完全市场化行为进行资产重组，只好越俎代疱、事必恭亲。其实市场化的资产重组并不意味着资产必然流失，政府参与的资产重组也未必意味着资产必然不流失，国有资产的闲置才是最大的流失和浪费。只有国家股流通市场化，同时加强对国家股流通过程的监管和行为规范，国有股持有者在资产重组过程中首先考虑是否有利于国民经济的发展和国有资产增值，这种情况下的资产重组才有利于保护国有资产，提高国有资产效益。

    四是鼓励证券中介机构参与资产重组。资产重组是一项复杂的系统工程，特别要求运作的规范化、专业化和程序化，需要科学的论证和成熟的经验。为了改变我国目前代表国家股权的政府对证券市场还不熟悉的现状，应借助证券中介机构的力量，由他们起桥梁和纽带作用，更多地参与策划和运作，促进资产重组活动的成功。同时政府应逐渐从主角退居配角的地位，扬长避短 ，把更多的精力放在规则的制定和市场的管理上。

    五是提高行使国家股所有权的政府管理人员的素质。市场经济条件下，市场的竞争实质上就是人才的竞争，对市场不了解，对上市公司经营状况和发展战略不清楚，是不可能制定出合理完善的资产重组决策的。这必将影响上市公司的长远发展。

    六是建立和完善社会保障体系。由于资产重组往往涉及到人的整合，不可避免地会产生退休职工、下岗职工安置问题，能否解决好这一问题，关系到社会的稳定。因此，建立完善的社会保障制度至关重要。